Вопреки обещаниям: почему США так и не открыли консульство для палестинцев в Иерусалиме

Джо Байден уже целый год руководит США, однако обещание открыть консульство для палестинцев в Иерусалиме так и не было реализовано.

Дипломатическое присутствие Соединенных Штатов в Иерусалиме почти на столетие предшествовало созданию Государства Израиль, и американское консульство в священном городе оказывало услуги палестинцам с 1967 года.

Многолетняя практика прекратилась в 2019 году, когда бывший президент США Дональд Трамп постановил закрыть диппредставительство, что вызвало осуждение со стороны палестинцев.

Следующий американский лидер Джо Байден пообещал возобновить работу миссии в Иерусалиме, однако по прошествии первого года президентского срока инициатива так и не была реализована.

Международная редакция Федерального агентства новостей разбиралась, действительно ли американцы готовы возродить работу миссии и как на процесс смотрят в США и на Ближнем Востоке. 

Символический шаг Трампа

Нахождение американского консульства в священном городе долгое время служило знаком дипломатического признания Палестины со стороны США, а также предполагало скрытую поддержку претензий арабов на Восточный Иерусалим.

Решение администрации Трампа закрыть диппредставительство легло в канву политических шагов, вызвавших неприятие со стороны палестинцев. Так, при предыдущем американском президенте посольство Штатов было перенесено из Тель-Авива в Иерусалим, а офис «Организации освобождения Палестины» (ООП) был закрыт в Вашингтоне.

«Мы сняли со стола переговоров вопрос Иерусалима — самую сложную часть диалога», — написал в 2019 году Дональд Трамп в своем Twitter-аккаунте.

Бывший посол Израиля в США Майкл Орен также приветствовал решение закрыть консульство, заявив в 2018 году, что этот шаг положит конец «последним остаткам американской поддержки разделения города».

Его коллега Дэвид Фридман, способствовавший закрытию консульства, объяснял данный шаг тем, что дипмиссия имела антиизраильский уклон и что ее отчеты иногда противоречили докладным запискам, которые Вашингтон получал от посольства США. 

При этом важно подчеркнуть тот факт, что упразднение американского представительства не привело к полному закрытию консульского учреждения в Иерусалиме. Его дипломаты продолжали работать, хотя и под эгидой недавно созданного отдела по палестинским вопросам, который стал частью посольства Штатов в городе.

Несбыточные обещания США

Члены Демократической партии США не разделяли позицию республиканцев. Уже во время президентской кампании Джо Байден неоднократно обещал вновь открыть консульство для палестинцев, особенно в рамках информационно-пропагандистской работы с арабскими и мусульманскими избирателями.

«Став президентом, Байден предпримет немедленные шаги по восстановлению экономической и гуманитарной помощи палестинскому народу в соответствии с законодательством США, включая помощь беженцам, работу по урегулированию продолжающегося гуманитарного кризиса в Газе, возобновлению работы консульства США в Восточном Иерусалиме и возобновлению работы миссии ООП в Вашингтоне», — говорилось в заявлении демократов для арабо-американских общин.

В мае 2021 года госсекретарь США Энтони Блинкен во время своего визита в Рамаллу объявил, что консульство США в Иерусалиме будет предназначено для оказания услуг палестинцам. По его словам, американское представительство будет напрямую связано с Государственным департаментом, не завися от посольства Штатов в Израиле. В целом в течение прошлого года американские дипломаты не раз упоминали о своих намерениях возобновить работу консульства, однако все планы так и не были претворены в жизнь.

В середине декабря бывший высокопоставленный чиновник США и другой источник, знакомый с этим вопросом, сообщил газете The Times of Israel, что администрация Байдена фактически отложила свои усилия по возрождению дипмиссии.

По данным СМИ, окончательное решение еще не принято, и официальная линия Госдепартамента по-прежнему гласит, что администрация Байдена намерена реализовать свои намерения. Однако сразу три источника подтвердили, что такой процесс еще не начался. При этом даже более ярые сторонники возобновления работы консульства переключили свое внимание на вопросы, которые скорее «повлияют на повседневную жизнь палестинцев».

Позиция Израиля

Напомним, что по итогам Шестидневной войны Израиль захватил восточную часть Иерусалима в 1967 году и аннексировал ее в 1980-м. Палестинская национальная администрация (ПНА), в свою очередь, стремится сделать город столицей своего будущего государства, но израильские лидеры настаивают на своих правах на него.

Очевидно, что Израиль всячески препятствует открытию консульства палестинцев в этом месте. Тель-Авив и так серьезно обеспокоен решением администрации Байдена возобновить ядерную сделку с Ираном. Как отмечает американский источник, США не собираются повышать накал противоречий со своим главным ближневосточным союзником ради открытия консульства.

«Правительство под моим руководством неоднократно разъясняло свою позицию о том, что в Иерусалиме нет места палестинскому консульству. Иерусалим — столица одного государства, Государства Израиль», — заявил в конце прошлого года премьер-министр Нафтали Беннет, чья риторика в этом вопросе не отличается от его предшественника на данном посту Биньямина Нетаньяху.

По мнению исполнительного директора Арабского центра в Вашингтоне (Arab Center Washington DC) Халила Джахшана, хрупкое правительство Беннета поддалось внутреннему давлению и усилило свое сопротивление в отношении открытия дипмиссии для палестинцев.

«Происходит то, что этот вопрос стал проблемой в двусторонних американо-израильских отношениях. Американская администрация предполагала, что недовольство Израиля по поводу возобновления работы консульства уменьшится со временем. Однако оно удвоилось, утроилось и учетверилось», — сказал Джахшан в интервью Al Jazeera.

Позиция палестинцев

В 2020 году глава ПНА Махмуд Аббас объявил о разрыве отношений с США после провала так называемой «сделки века», которая подразумевала признание Иерусалима столицей Израиля, а Восточного Иерусалима — столицей Палестины. При этом, как уточнял условия предложения тогдашний американский посол Фридман, предполагаемый административный центр автономии должен был быть расположен за существующим барьером безопасности, отделяющим арабские районы, однако внутри муниципальных границ Иерусалима.

После майских обещаний Блинкена открыть американское консульство в Иерусалиме ПНА начала постепенно отказываться от бойкота. Аббас согласился провести несколько встреч с тогдашним временным поверенным в делах посольства Майклом Ратни, а также с главой отдела по делам Палестины при посольстве США Джорджем Ноллом. В декабре руководитель ПНА принял в Рамалле заместителя американского госсекретаря по политическим делам Викторию Нуланд и советника президента США по национальной безопасности Джейка Салливана.

Однако контакты не привели к кардинальным переменам. По данным источников портала Axios, палестинские лидеры разочарованы тем, что Штаты до сих пор не выполнили своего обещания вновь открыть консульство США в Иерусалиме. Постоянное откладывание данного вопроса усложнило укрепление связей между Вашингтоном и Рамаллой, поскольку палестинцы неохотно взаимодействуют с посольством Штатов в Израиле.

Как сообщили представители ПНА изданию The Times of Israel (TOI), Рамалла даже откажется удовлетворить ключевые требования США о реформах, если Вашингтон не выполнит свои собственные обязательства по полному восстановлению дипломатических связей с автономией. Одной из таких реформ является изменение критериев для материальных выплат палестинцам, отбывающим наказание в израильской тюрьме за нарушения безопасности, или семьям палестинцев, убитых ЦАХАЛ, в том числе во время совершения террористических актов.

Однако нельзя сказать, что ПНА уже окончательно распрощалась с надеждой вернуть консульство и готова к очередному разрыву связей с Вашингтоном. Палестинские официальные лица по-прежнему высоко ценят шаги Байдена по восстановлению отношений, а также американскую помощь в размере сотен миллионов долларов.

«Мы выражаем искреннюю благодарность за возобновление помощи и возвращение риторики решения о двух государствах, но также необходимы действия. [Открытие консульства] должно было стать частью этой акции», — сказал анонимный палестинский дипломат TOI.

Неясно, как будет действовать Рамалла на фоне крайне медлительных действий США, однако Вашингтон предпринял один значительный, хотя и не громогласный, шаг, чтобы вернуть статус-кво до Трампа в Иерусалиме. В течение последних нескольких месяцев отдел по палестинским делам начал отдельно от посольства США отчитываться перед Вашингтоном, подтвердили три источника TOI. Таким образом, между двумя ведомствами вновь появилось разделение, пусть и формальное.

Реально ли открытие?

На фоне разговоров о повторном открытии диппредставительства возникает вопрос: реально ли это сделать сейчас без разрешения Израиля? И тут мнения чиновников разошлись.

Официальный представитель Госдепартамента Брайан Маккеон предположил, что Соединенным Штатам необходима санкция еврейского государства для возобновления работы консульства для палестинцев в Иерусалиме.

«Насколько я понимаю, нам нужно согласие правительства принимающей страны на открытие любого дипломатического учреждения», — заявил он на слушаниях в Конгрессе в октябре.

Однако премьер-министр Палестины Мухаммад Штайе подчеркнул, что Соединенные Штаты не нуждаются ни в чьем разрешении для восстановления дипломатической миссии в священном городе. В ноябре политик также предостерег от открытия американского консульства на Западном берегу.

«Рамалла — это не Иерусалим, и Рамалла — не столица Палестины», — сказал он.

Как отметил аналитик Джахшан, вопрос вокруг консульства является политическим, а не юридическим или логистическим.

«Вопрос не в том, может или не может — вопрос в том, будет или не будет. И очевидно, что эта администрация не собирается бросать вызов Израилю в этом вопросе», — считает исполнительный директор Арабского центра в Вашингтоне.

Давление внутри США

В самих Соединенных Штатах элиты не могут прийти к консенсусу касательно необходимости восстановления дипломатической миссии. Если Демократическая партия привержена позиции Байдена, то республиканцы настаивают на правоте решения Трампа от 2019 года.

«[Джо Байден] взял на себя это обязательства, и важно, чтобы он сдержал свое слово, довел до конца и отменил вредное решение Трампа», — отметил сенатор от демократов Крис Ван Холлен.

При этом в октябре сенаторы-республиканцы Билл Хагерти и Марко Рубио внесли законопроект, который предотвратил бы открытие дипломатической миссии для палестинцев в Иерусалиме.

«Возмутительно, что администрация Байдена продолжает высказываться в поддержку возобновления консульства в Иерусалиме, что ставит под сомнение его статус как столицы Израиля», — отмечается в пресс-релизе Рубио.

Некоторые консервативные демократы, в том числе член Палаты представителей Джош Готтхаймер, также выступают против намерений Бадена вновь открыть дипмиссию.

«Администрация [Байдена] чувствует давление со стороны произраильской части элиты. Она не желает вступать в серьезное противостояние, которое поставит под угрозу отношения с [еврейским государством], из-за символических, по ее мнению, вещей», — сказал Джахшан.

Возмущение палестинских активистов

Пропалестинские активисты сообщили каналу Al Jazeera, что Джо Байден баллотировался как произраильский кандидат, но привлекал арабских и мусульманских избирателей незначительными изменениями в своем подходе к ближневосточному конфликту. По их словам, Байден не оправдал надежд и в значительной степени продолжил антипалестинскую политику Трампа.

«Байден пообещал в первую очередь открыть консульство в Восточном Иерусалиме. Теперь он, по сути, оставил это на усмотрение израильтян. Израильтяне не хотят, чтобы это произошло, и поэтому это не происходит. Он нарушил все обещания, данные палестинской общине Америки <…> Это серьезная пощечина людям, которые вышли и поддержали его против Трампа», — сказал палестинско-американский комик и политический активист Амер Захр.

«Палестинский народ не является приоритетом для администрации Байдена. Фактически эта администрация продолжает находиться в прямой оппозиции развитию прав человека и достоинства палестинского народа», — подчеркнул исполнительный директор Кампании США за права палестинцев Ахмад Абузнаид.

«Байден даже не открывает консульство в Восточном Иерусалиме. Скажите мне еще раз, чем Байден отличается в отношении Палестины от Трампа, Буша, Обамы или кого-либо еще?» — возмутился председатель сети палестинских общин США (USPCN) Хатем Абудайя.

Таким образом, администрация Байдена оказалась загнанной между двумя непримиримыми позициями. Если Вашингтон в ближайшие годы все же возобновит работу консульства для палестинцев, то в отношениях с Израилем появится больше противоречий, а евреи США, придерживающиеся правых взглядов, окончательно отвернутся от демократов. Но если статус-кво в этом вопросе сохранится, то нынешний президент понесет очередные репутационные потери, не оправдав надежд арабо-мусульманской диаспоры Соединенных Штатов и поставив под сомнение дальнейший диалог с Палестиной.